作为行政法治基准的比例原则要求，行政权为实现行政目的所采取的措施与目的之间要符合适当的比例。

从法治秩序的视角看，在突发公共卫生事件期间加强公民权利保障和救济，决定了防疫工作始终在法治轨道上运行。征收征用不只涉及合理补偿，还涉及征收征用过程中的合理处置、妥善保管和事后奖励激励等问题。

一是决策讲究科学依据。意味着常态下的公民权利将会被加以特殊限制，其证成方式亦不同于常态下的证成，其保障措施和救济机制也不同于常态。二是明确决策机制运行。第三，效率原则要求建立健全激励机制。如上所说，本文是在突发公共卫生事件没有颠覆或者悬置法治秩序的意义上作思考，这意味着从法治秩序和法治体系出发，应当继续坚持权力依法行使原则，只是该原则的呈现形态会有所不同。

形成信息高效利用机制要求形成信息共享机制，避免信息垄断和信息堰塞，集聚更多更大的力量投入到应对突发公共卫生事件之中。应对突发公共卫生事件放大了手段的必要性的重要性及其面临的困难。[64]直到制定《立法法》时，国务院对地方政府规章的备案审查制度正式写入法律文本，才有了直接的法律依据。

[72]梁鹰：全国人大常委会2018年备案审查工作报告述评，《中国法律评论》2019年第1期，第153页。[5]参见姚国建：《违宪责任论》，知识产权出版社2006年版，第21-24页。其次，充实违宪内涵在实践中缺乏实质上的动力。必须进一步建立和健全违宪审查制度，对宪法监督的内容、形式和程序作出明确规定。

同时，在政治层面，以反对违宪凝聚社会共识，明确政治上的大是大非，对于克服政治危机，保持社会稳定也具有重要作用。[8]另一方面，一些学者也从比较法的角度区分了违宪判断的不同类别，注意到了外国宪法审查机关违宪判决的多样性。

[13]但是，由于宪法自身定位不科学、思想认识的局限和宪法本身的缺陷，五四宪法很快遭到破坏，也没有人能够深入讨论违宪责任等问题。无论是比较法层面的介绍还是法解释学层面的体系构建，相关学术成果并不能直接成为我国宪法实践中的既定标准。全国人大常委会行使宪法和香港基本法赋予的权力，作出关于香港基本法第104条的解释，明确该条规定的拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区，既是该条规定的宣誓必须包含的法定内容，也是参选或者出任该条所列公职的法定要求和条件……全国人大常委会主动释法，充分表明了中央贯彻一国两制方针的坚定决心和反对港独的坚定立场，充分体现了包括香港同胞在内的13亿中国人民维护国家主权、安全和发展利益的坚定意志。摘要:  推进合宪性审查工作，需要认真对待中国语境下的违宪概念。

[27]《彭真传》编写组，见前注[15]，第529页。[70]更可以作为证据的是，针对极富争议的收容教育制度，全国人大常委会法工委在2018年的备案审查工作报告中虽然指出启动废止工作的时机已经成熟，但也同时声明作为收容教育依据的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》制定程序和内容均符合宪法规定。但我国以国家机关内部沟通为主的违宪处理方式导致全国人大常委会公开违宪处理过程的必要性不高。[14] 在文化大革命结束之后，随着中央对七八宪法的局部修改和八二宪法起草工作的启动，主持八二宪法起草工作的彭真在反思历史教训的基础上，对违宪现象和违宪这一概念进行了更加深入的思考。

[85]在重大决策和立法过程中充分研究讨论宪法争议问题，重视援用宪法论证立法和决策的合宪性等。许安标、刘松山：《中华人民共和国宪法通释》，中国法制出版社2003年版，第29页。

第四，全国人大及其常委会立法过程中的宪法争议不是违宪。[55] 从上面的表述来看，第三种违宪现象与前两类违宪现象不同之处表现在：首先，违宪的主体不是国家机关和国家公职人员，而是特定的个人和社会群体，这类违宪现象不是公权力与宪法的冲突，而是某些个人和群体的行为挑战了宪法的政治基础。

[4]要确保宪法全面实施，就必须清醒认识目前宪法未能全面实施的现实难题，妥善应对各种违宪风险。在八二宪法通过后，彭真就指出：是不是违宪的问题，已经紧迫地提到我们议事日程上了。三、我国宪法实践中的违宪形态：是什么，不是什么 如上文所述，违宪这一概念具有浓厚的政治色彩，直到21世纪初，违宪仍被全国人大常委会有关领导视为天大的事儿。例如参见：话说‘违宪，《人民文学》1957年第4期，第1页。从上述的情况可以看出，全国人大及其常委会在工作文件中基本上没有公开单独使用违宪违反宪法的情况，[56]违宪与违法是伴生的，违宪是最严重的违法行为[57]依然是全国人大常委会对违宪最为直白的定义。毛泽东同志在起草五四宪法的过程中曾提到：这个宪法草案是完全可以实行的，是必须实行的,(宪法)通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。

但一些理论上的宪法争议，在实践中则不被认为是违宪。[73]参见邢斌文，见前注[70]，第98-103页。

比如什么是违宪？对违宪怎么追究？……只讲一些程序性的东西……这样的监督法不如没有。例如，四川省人大常委会发现并纠正了有些地方违反《宪法》103条第3款的规定，由市长兼任同级人大常委会主任的情况。

[59]当时还有人提出宪法上没有私营经济的概念，私营经济立法没有宪法母法上的依据，引起了领导层的关注，但并没有阻碍中央文件中使用个体企业私人企业的概念。[85]参见李适时：关于《全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定(草案)》和《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定(草案)》的说明，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2009年第6期，第558页。

[31]就违宪行为的分类而言，彭真指出：全国人大常委会要监督宪法的实施。任意调动选举产生的县、乡、镇干部，并且没有依照法律程序任免。[7]参见胡建淼：法律规范之间抵触标准研究，《中国法学》2016年第3期，第5-24页。从上述材料来看，在八二宪法制定前后，制宪者对于违宪问题进行了较为集中的思考，对于违宪概念的解读主要包括以下几点：第一，关于违宪的性质，制宪者基于历史的教训特别强调违宪的政治性，认为违宪可能导致政治灾难，类似于宪法危机(constitutionalcri- sis)，[33]而这种政治灾难并非正常的宪法监督制度所能补救，只能通过其他政治手段解决。

应当承认，防范和纠正违宪是一个漫长的历史过程。[67]See Patrick Glen,Why Plessy/Brown and Bowers/Lawrence are Correct: Thomistic Natural Law as the Content of a Moral Constitutional Interpretation， Ohio Northern University Law Review，Vol.31，Issue 1,2005, pp.75—126. [68]参见胡伟等：《现代化的模式选择：中国道路与经验》，上海人民出版社2008年版，第295页。

[32]可见，在具体工作层面，彭真认为法律、法规、国家机关的决议与宪法相抵触构成违宪，但在界定违宪的范围上，彭真仍然采取了广义的界定方案，大违、中违、小违的分类法实质上并未严格区分违宪和违法，强调全国人大只管重大的违宪问题是为全国人大常委会与地方人大常委会在法律监督的分工提供了方案。例如，在1986年的全国人大常委会工作报告中，全国人大常委会指出： (一年来，全国人大常委会)支持和督促一些地方纠正违反宪法和法律的行为，例如：在选举、任免国家机关工作人员时，不尊重人大代表或人大常委会委员的民主权利，不尊重人大、人大常委会依法行使职权，对依法应由人民代表大会选举或人大常委会任免的干部，未履行法律程序就由上级机关直接任命或对外公布。

除此之外，彭真还从避免争议和误解的角度，对宪法起草工作提出了具体要求。注释: [1]参见张翔：‘合宪性审查时代的宪法学：基础与前瞻，《环球法律评论》2019年第2期，第5-21页。

在立法工作上，彭真强调：法律是一门科学……特别是与宪法不能抵触。[59]参见张友渔：中共中央关于经济体制改革的决定同宪法的关系，《理论月刊》1985年第2期，第1-2页。基于特定历史背景形成的法律或者制度，只要制定时存在正当的理由，即便可能严重限制公民的基本权利，全国人大及其常委会也不会认定其违宪，而是需要通过实践，积累经验，统一认识，[66]以其他方式解决。[51]韩大元：从法律委员会到宪法和法律委员会：体制与功能的转型，《华东政法大学学报》2018年第4期，第11页。

[78]法律修改后，对于之前法律的合宪性作出消极判断也就没有了意义。[64]参见赵威：忆法规规章备案制度的创建，载国务院法制办公室编：《法苑春秋：国务院法制办老干部回忆录》，国务院法制办公室2015年版，第277-278页。

第三，从政治和意识形态的层面表述违宪。值得注意的是，全国人大常委会的这种认识有更早的思考线索，张友渔在八二宪法通过后就已经指出：违宪不能单指文件违宪，还应当包括行为违宪。

我国学者注意到了丰富宪法判断的类型、尤其是将消极的宪法判断类型化、多样化有助于更加顺利推进合宪性审查，如宣布违宪并限时修改、宣布违宪且定时失效、确认限定合宪但限期修改等都是处理违宪现象的灵活手段。[24]《彭真传》编写组，见前注[15]，第175页。